Pago por uso de las carreteras. Documento de posición
Asociación Española de la Carretera

RESUMEN


Junto al reto de acabar con los déficits de conservación que se acumulan año tras año, las carreteras españolas deben afrontar otras importantes apuestas que tienen que ver con la imprescindible e improrrogable transformación ecológica y digital. Y ello en el escenario de una realidad que se muestra tozuda: la falta de recursos públicos para hacer frente a estos desafíos con unas mínimas garantías de éxito. Claramente agotada la vía presupuestaria más allá de sufragar las operaciones de conservación ordinaria, la Asociación Española de la Carretera lleva años tratando de llamar la atención sobre una situación que, de enquistarse, puede afectar gravemente a la competitividad del país y a la seguridad y eficiencia de nuestros desplazamientos.

Los sistemas de pago por uso podrían encerrar la solución a estos problemas. Pero su materialización tropieza con obstáculos de corte social, político, técnico e incluyo jurídico, que no son fáciles de superar.

La Asociación Española de la Carretera llevó a cabo un proceso de reflexión interna sobre este asunto, cuyas conclusiones se presentan en este Documento de Posición que fue aprobado por el Consejo Directivo de la entidad el 14 de septiembre de 2021.

ABSTRACT


Alongside the challenge of addressing the conservation deficits that accumulate year after year, Spanish roads must face other significant commitments related to the necessary and urgent ecological and digital transformation. This occurs within the context of a stubborn reality: the lack of public resources to tackle these challenges with minimal guarantees of success. Clearly, beyond funding ordinary conservation operations, the budgetary avenue is exhausted. The Spanish Road Association has been trying for years to draw attention to a situation that, if entrenched, could severely affect the country's competitiveness and the safety and efficiency of our journeys.

Usage-based payment systems could hold the solution to these problems. However, their materialization encounters obstacles of a social, political, technical, and even legal nature, which are not easy to overcome.

The Spanish Road Association carried out an internal reflection process on this issue, the conclusions of which are presented in this Position Paper approved by the Board of Directors of the entity on September 14, 2021.

 

Dada la complejidad de poder alcanzar un consenso mayoritario dentro del seno de la AEC sobre un asunto con tantas aristas, pero a la vez tan estratégico para el futuro de la movilidad por carretera en nuestro país, se ha optado por presentar los acuerdos alcanzados en los Órganos de Gobierno de la Asociación en base a diferentes grados de consenso: desde el consenso unánime hasta el consenso parcial, pasando por el consenso mayoritario.

Considerándose como:


• consenso unánime, la necesidad imperiosa de incrementar la disponibilidad presupuestaria para la conservación, rehabilitación, adecuación y mejora de las redes de carreteras del país.

• consenso mayoritario, la aceptación de que un modelo de pago por uso de carreteras, de carácter finalista, podría servir para contener en primer lugar, y luego revertir, el creciente ritmo de deterioro actual de aquéllas.

• consenso parcial, la posible aplicación de un Bono de Movilidad con carácter universal, de seguimiento satelital, modulable en el tiempo y en el espacio, y con gratuidades predefinidas.


1. CONSIDERACIONES DE PARTIDA


• Déficits de conservación. La falta de conservación está haciendo mella en las infraestructuras viarias españolas, un patrimonio valorado en 275.000 millones de euros (100.000 red MITMA, 115.000 redes CCAA y 60.000 redes diputaciones, cabildos y consells), y que, a partir del año 2009, ha sido abandonado a su suerte víctima de los sucesivos y reiterados ajustes en los presupuestos públicos. En concreto y para la red dependiente del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, entre 2009 y 2019 los recursos destinados a conservación y seguridad vial se han visto mermados en un 76%.

Según los datos de nuestro último Informe sobre Necesidades de Inversión en Conservación de las Carreteras Españolas, publicado en julio de 2022, la red viaria española acumula un déficit de mantenimiento cifrado en 10.000 millones de euros (sin contar diputaciones, cabildos y consells), cantidad mínima necesaria para devolverlas a un estado aceptable.

• Incremento del riesgo. El progresivo deterioro de las carreteras al que venimos asistiendo en los últimos años coincide con un estancamiento en las cifras de accidentalidad que comienza a ser preocupante si los datos se analizan en términos relativos, considerando las drásticas reducciones del tráfico registradas como consecuencia de las limitaciones a la movilidad derivadas de la pandemia por coronavirus.

• Impacto ambiental e ineficiencia económica. Se estima que, solo sin el sobrecoste en consumo de combustible que supone transitar por una carretera cuyo pavimento está en mal estado, se evitaría emitir tres millones de toneladas de CO2 al año[I], además del sensible incremento de los gastos de mantenimiento del vehículo.

En efecto. Asumiendo que el sector del transporte representa el 25% de la totalidad de las emisiones de CO2 (75 millones de toneladas al año en España) y aceptando que un 80% de ellas se deben a los vehículos que circulan por las carreteras (60 millones de toneladas al año), se puede concluir que un adecuado estado de conservación de las vías interurbanas de nuestro país tendría capacidad de compensar casi un 5% de esta cantidad, es decir, del orden de tres millones de toneladas/año[II].

• Como se desglosa en la tabla que se recoge en el Anexo I, referida al año 2019, los impuestos anuales asociados a la movilidad por carretera, soportados directamente por sus usuarios, ascienden a casi 32.000 M€, sin contar el IVA generado por el transporte de mercancías.

Dado que bajo el criterio impositivo de caja única este monto carece de una asignación directa para la carretera, se producen incrementos anuales del déficit de conservación de nuestras infraestructuras viarias al estar infradotadas las cantidades dedicadas a su mantenimiento; una situación que afecta al conjunto de las redes y a la totalidad de las administraciones con competencias en su gestión.

• Otro dato que viene a avalar estas tesis es que en el 82% de nuestra red viaria interurbana de alta capacidad, la más extensa de la Unión Europea, sus usuarios no pagan tarifa alguna por el uso de la infraestructura. Entre otras ineficiencias, este sistema genera una gran desigualdad territorial (cuatro Comunidades Autónomas concentran el 52% de la red de peaje), poniendo de manifiesto una clara falta de armonización con el modelo vigente en Europa, donde actualmente veintitrés países tienen tarificado el 100% de su red de gran capacidad (en España, solo el 18%, y bajando por mor de las concesiones no renovadas a la finalización de sus períodos de explotación).

• En definitiva, la situación es grave en términos económicos, medioambientales y también de seguridad. La Estrategia “Sistema Seguro” –que se orienta a reducir a la mitad el número de fallecidos por accidente de tráfico en 2030-, la Ley de Movilidad, la Estrategia de Movilidad Sostenible, Segura y Conectada, y el Pacto Verde Europeo son, sencillamente, una quimera en estas circunstancias.

• Una situación que tampoco se prevé que mejore en los próximos años, dada la limitación de los recursos públicos y la necesidad creciente de atender el gasto social (desempleo, pensiones, sanidad, educación…).

Consenso unánime:

Por todo ello, la Asociación Española de la Carretera considera necesario, en primera instancia, llevar a cabo una homologación de los presupuestos dedicados a las redes viarias en consonancia con su estado de conservación. Presupuestos que, en todo caso, deberían ser suficientes y estables, y garantizarse en el tiempo.
Complementariamente, nos encontramos ante un escenario propicio para que los fondos provenientes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia puedan albergar iniciativas de mejora del servicio de movilidad por carretera en base a los necesarios procesos de transformación ecológica y digital de las carreteras.






La AEC considera necesario que se genere un debate técnico constructivo con el objeto de dotar convenientemente las partidas destinadas al mantenimiento y adecuación de las carreteras recurriendo a vías extrapresupuestarias, siendo el pago por uso una alterativa real, eficaz, generalizada y avalada por los organismos europeos.





2. EL DEBATE DEL PAGO POR USO. ALGUNAS RESPUESTAS DE LA AEC A PREGUNTAS CLAVE


El pago por uso no es un impuesto. Es una tarifa por el uso de un bien público. Se trata de un sistema que se ha extendido por toda Europa, sobre la base de diferentes modelos recogidos en la Directiva 2011/76/UE sobre la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, modelos que se sustentan sobre el principio de que “quien usa paga” y “quien contamina paga”.

¿Dónde se debe aplicar?

• En todas las redes interurbanas, cualquiera que sea su tipología y titularidad (a fin de evitar el efecto “derivación” que se produciría si solo se aplicara a la red de alta capacidad, lo que podría traducirse en un incremento de la accidentalidad en las carreteras afectadas por ese trasvase de tráfico).

• Excepciones: autopistas de peaje (hasta la conclusión de las concesiones) y áreas urbanas y periurbanas (las zonas/áreas exentas quedarían sombreadas en el sistema, con la flexibilidad de adaptación a diferentes decisiones políticas que ello implica).

¿A quién afectaría?

• A todos los vehículos, ligeros y pesados, incluyendo motocicletas (en este caso, es posible hacer distinciones, tanto en cuanto a exenciones como a horquilla de pago en función de la cilindrada) y vehículos de transporte de viajeros.

¿Cuánto se cobraría?

• El importe de la tarifa a aplicar se definiría en función de la cantidad que se precise recaudar para el mantenimiento y la readecuación de la red viaria (transformación ecológica y digital).

• Estas cantidades se componen de dos apartados: los montos necesarios para una adecuada conservación ordinaria (1.400 M€ anuales para la red del MITMA, 1.600 M€ para las redes dependientes de las CCAA y unos 750 M€ para las redes de diputaciones, cabildos y consells) y los montos necesarios para eliminar los déficits acumulados en las dos primeras mallas (7.500M€ en 10 años). Es decir, el sistema debería ser capaz de allegar un volumen de inversión anual de 4.500 M€ durante una década.

• La tarifa podría ser variable, asimismo, en función de condiciones preestablecidas (tipo de vehículo, tipo de motor, dimensiones y peso…) o mediante modificaciones dinámicas (movilidad diurna o nocturna, horas valle/horas pico, vehículo vacío o cargado, tipo de vía, eventos excepcionales, gratuidades específicas…).

¿A quién revertiría?

• Los importes recaudados serían redistribuidos entre todas las administraciones con competencias en carreteras (excepto ayuntamientos) con criterios de interés social y económico.

• No debe dejarse de lado la condición indispensable para que este posible sistema sea apoyado por la AEC, que no es otra que el carácter finalista de todo ingreso logrado por este método. De tal modo que dichos importes sean destinados al mantenimiento y la readecuación de la red viaria (transformación ecológica y digital).

Consenso mayoritario:

Caso de que la coyuntura socio-económica y cualesquiera otras circunstancias impidan llevar a cabo una adecuada homologación presupuestaria, la AEC considera necesario que se genere un debate técnico constructivo con el objeto de dotar convenientemente las partidas destinadas al mantenimiento y adecuación de las carreteras recurriendo a vías extrapresupuestarias, siendo el pago por uso una alterativa real, eficaz, generalizada y avalada por los organismos europeos.






El bono de movilidad es un instrumento idóneo para la adaptación a las infraestructuras del futuro (digitalización, conectividad y automatización) y abre la puerta al desarrollo de un nuevo, interesante y amplio mercado de soluciones de movilidad.





3. LA PROPUESTA DE LA AEC. EL BONO DE MOVILIDAD


Descripción

• Técnicamente, se trata de un modelo de gestión satelital (GNSS – sistemas de posicionamiento vía satélite) para un control georreferenciado integral, que implica la instalación de un terminal embarcado OBU (On Board Unit) en todos los vehículos que integran el parque, el cual estaría asociado a una cuenta corriente.

• Esto implicaría la instalación de cámaras de control (ANPR – reconocimiento automático de matrículas, y DSR – comunicaciones de corto alcance) para vigilar el cumplimento de dicho requisito e imponer las correspondientes sanciones a su inobservancia.

• Se partiría de un número de kilómetros gratuito por año y vehículo (se propone 10.000 kilómetros para vehículos ligeros y 50.000 para pesados).

• Los recursos obtenidos habrían de ser gestionados por una agencia pública creada ad hoc.

• Los recursos obtenidos habrían de tener un carácter exclusivamente finalista, aplicándose a la reducción de los déficits de conservación y a la readecuación de las redes viarias.

• La tarifa y su aplicación (o gratuidades) podrían modularse en función de necesidades, compromisos, acuerdos de legislatura, ciclos económicos...

• En todo caso, la tarifa tendría carácter universal y sería de aplicación en todo el territorio nacional, con las excepciones que se establezcan.

• Los vehículos extranjeros carecerían de kilómetros gratuitos, al no haber sufragado en España el impuesto de circulación, impuesto que da derecho a circular por las carreteras españolas el número de kilómetros gratuitos que se asigne cada año a cada tipo de vehículo.

• Es un instrumento idóneo para el desarrollo y aplicación de políticas de mejora ambiental, alineado con los principios recogidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: “La aplicación de una tarificación vial inteligente y basada en la distancia, con distintas tarifas en función del tipo de vehículo y el tiempo de utilización, es una herramienta eficaz para incentivar opciones sostenibles y económicamente eficientes, gestionar el tráfico y reducir la congestión”.

• Es un instrumento que requiere una amplia coordinación entre las distintas administraciones con competencias en la gestión viaria.

• Es un instrumento que implicaría la sujeción de las carreteras al Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), de cuyo pago actualmente están exentas por ser un bien de dominio público de aprovechamiento público y gratuito.

• Es un instrumento con una enorme capacidad de exportación y replicabilidad.

• Es un instrumento idóneo para la adaptación a las infraestructuras del futuro (digitalización, conectividad y automatización).

• Es un instrumento que abre la puerta al desarrollo de un nuevo, interesante y amplio mercado de soluciones de movilidad.

Propuesta de fases de despliegue e implantación del Bono de Movilidad

Para la propuesta de escenario de implantación del sistema “Bono de Movilidad” partimos de un Hito 0, referencia a la que se irán sumando sucesivas estimaciones temporales.

• Despliegue de sistemas de control y sanción, Hito 0 + 2 años a pleno rendimiento y con el período de pruebas superado.

• Despliegue del sistema de geolocalización y puesta en servicio del modelo, con los sistemas informáticos en funcionamiento y el proceso completo de almacenamiento y gestión de datos, Hito 0 + 3 años.

• Equipamiento de OBU en todo el parque de vehículos, en un máximo de Hito 0 + 4 años, vía instalación obligatoria en ITV.

Consenso parcial:

Ante la propuesta de un Bono de Movilidad universal, satelital y modulable, la AEC entiende la viabilidad de otras alternativas que pueden permitir la aplicación de otros modelos de pago igualmente válidos: Euroviñeta, pago exclusivo en autovías, control por pórticos y comunicaciones GPRS o DSRC, pago universal sin kilómetros gratuitos…

La intención de la AEC es simplemente incardinar el debate en escenarios viables de implantación (desde las perspectivas social y económica) en un modelo de financiación que permita atraer ingresos recurrentes a las carreteras del país para mitigar su “brecha de conservación”.


ANEXO I: IMPUESTOS SOPORTADOS POR EL USUARIO DE LA CARRETERA



Impuestos abonados por los Conductores en 2019

Impuesto
Recaudación (Millones€)
IVA vehículos nuevos5.493
Impuesto Matriculación616
IVA combustible7.507
Impuesto especial de combustible14.006
Circulación municipal2.925
ITP usados332
IVA vehículos usados160
Tasa matriculación146
Permiso circulación78
Tasa cambio titularidad vehículos usados196
Multas DGT374
TOTAL31.833


Debe aclararse en este punto que la práctica totalidad de las figuras impositivas que gravan la circulación son competencia estatal o local.


Referencias


[I] “Highway Development & Management”.

[II] “Road Pavement Industries Highlight by Maintaining and Upgrading Roads”, EAPA, EUPAVE y FEHRL.