Sostenibilidad de las carreteras: desentrañando el rompecabezas financiero  
Pablo Sáez

RESUMEN


La financiación de las carreteras en España es un reto pendiente que requiere una atención prioritaria. En los últimos tiempos, las inversiones destinadas a este sector han resultado ser considerablemente inferiores a las necesarias. Alternativas a la vía presupuestaria como la viñeta o el pago por uso pueden garantizar los ingresos necesarios para asegurar la adecuada conservación de nuestras carreteras. En este artículo se analiza en profundidad cada una de ellas, costes, estimaciones de ingresos y el análisis de la viabilidad de cada una de las alternativas. La sostenibilidad del sector de conservación y la necesidad de una financiación constante son necesarias para asegurar la movilidad segura y la competitividad del país. Hay mucho en juego.

ABSTRACT


The financing of roads in Spain is a pending challenge. Alternatives to the General State Budget such as vignette or pay-as-you-go can guarantee the necessary revenue to ensure the proper maintenance of our roads. This article analyzes in depth each of them, costs, income estimates and the analysis of the viability of each alternative. The sustainability of the road maintenance sector and the need for constant funding are critical for ensuring the safe travel and competitiveness of the country. There is a lot at stake.

 

La adecuada y necesaria cuestión de la financiación de las carreteras sigue siendo un asunto pendiente en España que requiere una atención prioritaria. En los últimos tiempos, las inversiones destinadas a este sector han resultado ser significativamente inferiores a las necesidades del mismo. Aunque la opción que más ha trascendido es el pago por uso, existen diversas alternativas a la asignación presupuestaria. Sin embargo, es crucial no perder de vista el objetivo principal: garantizar la conservación de la totalidad de las carreteras, incluyendo las redes autonómicas, esencial para asegurar la movilidad de los ciudadanos, especialmente en las zonas despobladas de España. Esto cobra especial relevancia para garantizar la competitividad del país, ya que el 95,5% del transporte de mercancías y el 89,8 % del transporte de personas en España se realizan por carretera, según datos del Observatorio del transporte y la logística en España -OTLEC 2022-[I].

Las decisiones sobre la infraestructura de transporte tienen un impacto a largo plazo en el desarrollo y la sostenibilidad. Un mantenimiento adecuado y una planificación eficaz pueden evitar problemas futuros y garantizar que las carreteras sigan siendo un activo valioso para las generaciones venideras.


¿Cuáles son las necesidades de inversión en conservación?


Sobre la base de la experiencia y análisis de las necesidades de inversión, en función de la tipología y el tráfico soportado por las diversas redes de carreteras, nuestra asociación estima que las necesidades de cada administración propietaria son:

Tipo de Red
Inversión
Del Estado

De CC AA

De Diputaciones y Cabildos
1.610 M€

1.628 M€

694 M€
Total Redes3.932 M€
Sistema transporte968 M€
Total
4.900 M€


Para el correcto funcionamiento del sistema de transportes por carretera y la seguridad de los usuarios, es preciso destinar 1.610 millones de euros al año a la conservación de carreteras del Estado, incluidos los 1.000 km de autopistas de peaje revertidas al Estado. Adicionalmente, sería deseable invertir otros 1.628 millones de euros en la red autonómica y 694 millones de euros en las vías dependientes de las diputaciones provinciales. Sólo así se lograría asegurar una conservación adecuada de todas nuestras carreteras.

Por lo tanto, es imperativo asegurar la existencia de inversiones suficientes, bien mediante asignaciones presupuestarias -tomando como referencia un porcentaje del valor patrimonial de la totalidad de las carreteras de la red nacional, siendo necesario establecer por ley dicha asignación anual- o extrapresupuestaria, contribuciones patrimoniales públicas no tributarias (la implementación de la viñeta, peajes por uso, céntimo al repostaje, etc.).

Hasta ahora, el Gobierno ha defendido la insostenibilidad del sistema de financiación actual a cargo de las cuentas públicas, es por ello que incluyó en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia el desarrollo de un sistema de pago por uso de la red de vías de alta capacidad, con el objetivo de garantizar los fondos necesarios para la conservación de la red de carreteras; puntualizando, posteriormente, que solo se llevaría a cabo si hay consenso y que, a día de hoy, principios de 2024, continúa siendo un asunto pendiente.

Figura 1

Centro de Control de Túneles en Pedrafita.



ACEX entiende que, si finalmente se aprueba esta medida, el ingreso que se obtenga debe tener carácter finalista para el sector de la carretera (conservación, mejoras funcionales y modernización del sistema de transporte…), procediéndose a una reconsideración de la carga impositiva que esta sufre (los conductores ya pagan 39.177 millones de euros en las diferentes tasas e impuestos asociados a los vehículos, según los datos publicados en el Informe Anual 2022 de la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC), que no tienen carácter finalista y que grava al sector en su totalidad).

Alternativamente a la vía presupuestaria, se puede implementar la medida a través de la prestación patrimonial pública de naturaleza no tributaria, que consiste en el pago por el uso de kilómetros recorridos, el establecimiento de una viñeta, una práctica ampliamente adoptada en Europa y respaldada por ACEX, o aplicando el recargo de un céntimo por cada repostaje y destinando esos ingresos exclusivamente a conservación.

Hay que tener en cuenta que la opción presupuestaria de la Administración central es factible si se prioriza la conservación frente a la construcción. Por el contrario, la vía presupuestaria en el resto de administraciones de carreteras, comunidades autónomas y diputaciones provinciales y ayuntamientos tiene muy difícil garantizar los recursos necesarios, sobre todo en las comunidades autónomas, que tienen no menos del 80% de su presupuesto comprometido con sanidad y educación, por lo que la disponibilidad de recursos de inversión es insuficiente.



Análisis de una prestación patrimonial pública de carácter no tributario: peaje, viñeta y céntimo de carretera


Estimación del peaje


Algunos análisis realizados para pago por uso hacen una estimación de 0,09€ y 0,19€ para vehículos ligeros y pesados, respectivamente, con lo que se obtendrían 15.104 millones de euros.

Veh-km
% Pesados
Ligeros
Pesados
0,09
0,19
Total
147.266 12,56 128.769 18.497 11.589,21 3.514,43 15.103,64


ACEX, en su planteamiento, rebaja esa cuantía a 2,7 céntimos de euro para los vehículos ligeros y 8 céntimos de euro para los pesados, lo que representaría 4.900 millones de euros, cantidad que cubriría las necesidades de inversión en conservación de la totalidad de las redes de carreteras de las diversas administraciones, así como del propio sistema de transporte.

Veh-km
% Pesados
Ligeros
Pesados
0,027
0,08
Total
147.266 12,56 128.769 18.497 11.589,21 1.479,76 4.956,52


Estimación de la viñeta, opción que ACEX considera de fácil implantación


La viñeta tiene una implantación sencilla, implica menor dependencia tecnológica y, por tanto, menor coste y, además, potencialmente podría aplicarse al conjunto de todas las carreteras del país. Por todo ello, ACEX entiende que es la opción óptima.

Partimos de los ingresos que se estima se quieren obtener, es decir, los 4.900 millones de euros ya mencionados. Y, por otro lado, según se establece en el Capítulo 8, epígrafe 8.1 del Anuario 2019 de Fomento[II] (mantenemos los datos de dicho Anuario, pese a que los datos del Anuario 2020 ya publicado suponen un incremento de 300.000 vehículos adicionales), el parque de vehículos está constituido por 34,43 millones de vehículos.

Dado que el recorrido medio de los vehículos pesados es notablemente superior al recorrido medio de los vehículos ligeros y con el objeto de simplificar el cálculo, se puede obtener un valor medio de 52,95 millones de vehículos equivalentes.

Con lo que el cálculo de la viñeta sería sencillo: 4.900/52,95= 93€/vehículo equivalente. Es decir, supondría una viñeta anual de 93€ para turismos, 465€ para camiones, furgonetas, autobuses y tractores, y 37€ para motocicletas y remolques.

Entendemos que este planteamiento de la viñeta es mucho más “vendible” socialmente, como sucede con el impuesto de circulación, cedido a los ayuntamientos, y de una magnitud económica similar. Sin embargo, no sigue la línea del principio de "quien contamina, paga", planteado por la Comisión Europea en materia medioambiental, o más bien, “quien usa, paga”.

Los vehículos de fuera de España podrían comprar una “viñeta” semanal o mensual. Cálculo que no se ha incorporado al estudio realizado.

El céntimo de carreteras


Según los últimos datos publicados por la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (Cores), el consumo de gasolina alcanza los 5,7 millones de toneladas (en 2022), mientras que el consumo del diésel alcanza los 31,7 millones de toneladas (en 2022). En consecuencia, considerando únicamente la red de carreteras del Estado, si las necesidades de conservación alcanzan los 1.610 M€:

Consumo en 2022 en toneladas
1 céntimo
5,8 céntimos
Gasolina5.755.32457.553.240333.808.792
Gasóleo autom.22.172.565221.725.6501.286.008.770
279.278.8901.619.817.562

IEH
Carretera
Total
0,4010,0580,459
0,3070,0580,365

Pensando en un vehículo ligero, de consumo medio de 7 litros a los 100 km, los 5,8 céntimos por litro supondrían un coste de 0,4 céntimos de euro por kilómetro recorrido.

Considerando los mismos datos de partida del epígrafe anterior en lo relativo a consumos y planteando las necesidades de la conservación del total de carreteras de la red nacional en 4.900M€, se obtiene:

Consumo en 2022 en toneladas
1 céntimo
5,8 céntimos
Gasolina5.755.32457.553.2401.007.181.700
Gasóleo autom.22.172.565221.725.6503.880.198.875
279.278.8904.887.380.575

IEH
Carretera
Total
0,4010,1750,576
0,3070,1750,482

Pensando en un vehículo ligero, de consumo medio de 7 litros a los 100 km, los 17,5 céntimos por litro supondrían un coste de 1,2 céntimos de euro por kilómetro recorrido.



Vía presupuestaria


En el Libro Verde de la conservación de infraestructuras en España, editado por ACEX en 2009, además de establecerse el valor patrimonial de la red de carreteras del Estado en 80.114 millones de euros, se estima en 195.559 millones de euros el valor patrimonial para la totalidad de carreteras de la red viaria nacional.

Del análisis realizado por el entonces Ministerio de Fomento, actual Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, con el apoyo técnico del Centro de Investigación del Transporte de la Universidad Politécnica de Madrid, se estima que el valor patrimonial del conjunto de carreteras de la red nacional (Estado, comunidades, diputaciones y cabildos, sin incluir los ayuntamientos) alcanza 260.000 millones de euros.

Con estos datos, el valor actualizado de la red del Estado se puede estimar en 106.000 millones de euros.

El 1,5% de dicho valor patrimonial alcanza los 1.600 millones de euros estimados como necesarios para la conservación de la red del Estado.

De forma análoga a lo comentado en el epígrafe anterior, tomando como referencia ese 2% del valor patrimonial de la totalidad de las carreteras de la red nacional, sería necesario establecer mediante ley una asignación anual para conservación de 5.200 millones de euros (por encima de los 4.900 millones de euros que se han estimado como necesarios en este documento).

Con lo que se podría bajar dicho porcentaje del valor patrimonial al 1,9%. Y tal y como cabía esperar, este porcentaje está más próximo a ese 2% establecido por el Banco Mundial, dado que nos encontramos con unas carreteras con un menor nivel de desarrollo que las de la red del Estado y, en consecuencia, con unas mayores necesidades de conservación.



Resumen de vías de financiación


En resumen, las diversas posibilidades que se plantean en el presente documento se sintetizan en la siguiente tabla:


Red Estado
Total Red
Vía presupuestaria
1,5% VP
1,9% VP
Vía extrapresupuestaria

PPTNP

0,4 cént. €/km1,2 cént. €/km
Vía Viñeta

turismo
camión


30€/año
150€/año

93€/año
465€/año
Pago por uso

turismo
camión


1,5 cént. €/km
3,0 cént. €/km

2,7 cént. €/km
8,0 cént. €/km



Presente y futuro de la conservación en España


Recientemente, el Gobierno español ha alcanzado un acuerdo con Bruselas para sustituir la implementación de peajes en las autovías en 2024 por otras alternativas con el propósito de fomentar el transporte sostenible, destacando especialmente el ferrocarril.

A pesar de los aumentos presupuestarios experimentados en los últimos años, el déficit en la conservación de las carreteras sigue creciendo y ya supera los 10.000 millones de euros. Aunque el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible asegura que en los próximos ejercicios presupuestarios se ajustarán las partidas destinadas a este capítulo para abordar adecuadamente las necesidades de la red y mitigar el déficit acumulado, persiste la incertidumbre sobre cómo la apuesta por el transporte de mercancías por tren contribuirá a reducir los costos de mantenimiento de las carreteras, ya que el Gobierno no ha proporcionado una cuantificación ni detalles al respecto.

Figura 1

Desmantelando peajes.



En el horizonte del año 2030, se proyecta que el transporte de mercancías en todo el territorio nacional representará al menos el 10%. Esto resultaría en una reducción de la participación de las carreteras a menos del 90%, aunque este porcentaje seguiría siendo considerablemente alto. Si no se aumentan significativamente los presupuestos destinados a la conservación, ni se introducen alternativas relacionadas con el pago por uso, el déficit en el mantenimiento continuará aumentando, con el consiguiente riesgo para la seguridad de los usuarios y el aumento de la contaminación en los años venideros.

La primera vía es la presupuestaria, asegurando por ley un porcentaje no inferior al 1,9% del valor patrimonial.

En caso de que la vía extrapresupuestaria vuelva a considerarse y se implemente el pago por uso, es esencial tener en cuenta tres consideraciones. En primer lugar, debe ser una tasa finalista, es decir, una contribución que se destine directamente a la carretera y no a la caja única. En segundo lugar, el problema real de conservación se encuentra en las redes autonómicas, no en la red de alta capacidad del Estado, ya que las autonomías cuentan con escasos recursos para las carreteras después de cubrir las partidas de sanidad, educación y servicios sociales. Sin embargo, estas carreteras son fundamentales para la movilidad de los ciudadanos y la competitividad de las economías regionales.

La tercera consideración es asegurar la continuidad del sector de conservación español, un sector específico y diferencial en Europa que ha permitido mantener nuestras carreteras en un estado similar al de nuestros países vecinos con una inversión por kilómetro equivalente al 50% de la invertida en Alemania, Francia o Italia, según datos del Informe sectorial. Conservación de carreteras en España. Comparativa con Alemania, Francia, Italia y Reino Unido[III].

Es innegable que la forma en que se lleve a cabo la implementación del pago por uso puede poner en riesgo la continuidad del sector de conservación de carreteras en España. Confiamos en que se tenga en cuenta al sector para abordar este desafío.

Es responsabilidad de los gestores públicos proporcionar una financiación adecuada para la conservación de carreteras, una inversión que debería ser sistemática y constante en el tiempo. Está en juego la movilidad de los ciudadanos, la seguridad de nuestras carreteras y la competitividad misma del país.

Referencias bibliográficas


[I] Informe OTLE 2022 del Observatorio del transporte y la logística en España.

[II] Anuario estadístico 2019 del Ministerio de Fomento (Ministerio de Transportes y Movilidad Sotenible).

[III] Informe sectorial. Conservación de carreteras en España. Comparativa con Alemania, Francia, Italia y Reino Unido (Acex 2020).

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