Pago por uso en el territorio histórico de Gipuzkoa. Historia de una decisión que cambió el rumbo de la financiación de las carreteras del territorio foral
Silvia Pérez Yéboles

RESUMEN


El Territorio Histórico de Gipuzkoa ha sido noticia en los últimos años por su decisión de implantación de la Directiva Europea 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 1999 relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos por la utilización de infraestructuras viarias y los devenires de sus instituciones, la Diputación Foral de Gipuzkoa y las Juntas Generales, con la justicia española y con los transportistas.

Este planteamiento, que desembocó en la Norma Foral 7/2016, de 15 de diciembre, por la que se regulaba el canon de utilización de determinados tramos de las carreteras de alta capacidad A-15 y N-I del Territorio Histórico de Gipuzkoa, ha tenido en contra al sector del transporte por carretera, que llevó su aplicación a los tribunales al considerar, entre otras cuestiones, que se estaba sometiendo al transporte de paso a una discriminación indirecta.

En este escenario, lo que la Diputación Foral de Gipuzkoa tenía claro era que los peajes habían llegado para quedarse, de manera que se ha trabajado, en colaboración con la Comisión Europea, hasta llegar a la tercera y definitiva Norma Foral 5/2021 de 3 de diciembre.

El presente artículo describe todo el periplo que ha seguido el modelo, analizando sus antecedentes, que se remontan al año 2002, concluyendo que la apuesta por una política de pago por uso debe ser una apuesta de país, que requiere mucho tiempo, esfuerzo y dinero.

ABSTRACT


The Historical Territory of Gipuzkoa has been in the news in recent years due to its decision to implement European Directive 1999/62/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 1999 on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructure and the related actions of its institutions, the Provincial Council of Gipuzkoa and the General Assemblies, with the Spanish judiciary and with transporters.

This approach, which resulted in Foral Norm 7/2016, of December 15, regulating the tolls for the use of certain sections of the A-15 and N-I highways in the Historical Territory of Gipuzkoa, has been opposed by the road transport sector, which took its application to court, considering, among other issues, that it was subjecting transit transport to indirect discrimination.

In this scenario, what the Provincial Council of Gipuzkoa was clear about was that tolls were here to stay, so it has worked, in collaboration with the European Commission, to reach the third and definitive Foral Norm 5/2021 of December 3.

This article describes the entire journey that the model has followed, analyzing its background, dating back to the year 2002, concluding that the commitment to a pay-per-use policy must be a national commitment, which requires a lot of time, effort, and money.

 

El Territorio Histórico de Gipuzkoa ha sido noticia en los últimos años por su decisión de implantación de la Directiva Europea 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 1999 relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos por la utilización de infraestructuras viarias y los devenires de sus instituciones, la Diputación Foral de Gipuzkoa y las Juntas Generales, con la justicia española y con los transportistas.

Sin embargo, la historia del establecimiento de políticas de pago por uso en Gipuzkoa se remonta al año 2002, cuando Gipuzkoa se enfrentó a la misma situación a la que se enfrenta el Estado español en estos últimos años: finalizaba la concesión de su única autopista de pago, la AP-8, y la Diputación Foral tenía que tomar una decisión ineludible: levantar las barreras o mantenerlas. Y la decisión que se tomó entonces resultó a la postre determinante para llegar a tener la red de carreteras de alta capacidad que Gipuzkoa tiene hoy en día.

Antes de detallar el desarrollo de la implantación del pago por uso en Gipuzkoa, cabe, aunque sea brevemente, poner en relevancia la singularidad histórica e institucional del territorio histórico de Gipuzkoa, la Diputación Foral y sus competencias en materia de carreteras. Este aspecto resulta clave para entender por qué Gipuzkoa ha adoptado, y ha podido adoptar, todas estas decisiones. Gipuzkoa, al igual que Bizkaia, Araba y Navarra, es un territorio foral. Eso significa que tiene competencias y particularidades que otras comunidades autónomas y provincias no tienen. Concretamente, en materia de carreteras, ser foral implica tener competencias plenas en planificar, proyectar, construir, conservar, financiar (con énfasis en financiar) y gestionar la red de carreteras, bajo los parámetros de las legislaciones española y europea que sean de aplicación. Es decir, todas las carreteras interurbanas del territorio son competencia única de la Diputación Foral de Gipuzkoa, desde la red de alta capacidad hasta la carretera local que lleva a un pequeño pueblo en la montaña. En Gipuzkoa no hay carreteras del Estado, ni de la Comunidad Autónoma. Solo de la Diputación Foral.

Figura 1. Mapa de carreteras de Gipuzkoa. Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

Figura 1. Mapa de carreteras de Gipuzkoa. Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

Además, Gipuzkoa tiene otras particularidades. Por una parte, es la provincia más pequeña del Estado español, muy montañosa y marcada por los valles que generan sus principales ríos, lo que conlleva que, primero, la construcción de nuevas vías sea complicada técnicamente y costosa económicamente, y segundo, una alta densidad de viaductos, túneles, taludes y terraplenes que, obviamente, exigen un gran mantenimiento y cuyo coste también es elevado. Por otra, es territorio fronterizo con Francia y por él atraviesa el Corredor Atlántico de la red TEN-T, con tres ejes transeuropeos. Esto obliga a la Diputación Foral a dotar al territorio de una red de carreteras de alta capacidad para dar servicio a todo el tráfico de paso. En los últimos 15 años hemos invertido 1.300 millones de euros en la construcción de distintas carreteras de alta capacidad.

Figura 2. Red de Carreteras del Estado y de Alta Capacidad. Fuente: Mitma.

Figura 2. Red de Carreteras del Estado y de Alta Capacidad. Fuente: Mitma.

Pero ¿cómo ha sido capaz el territorio de Gipuzkoa de financiar esta construcción y este costoso mantenimiento?, ¿únicamente con sus presupuestos? Tengamos en cuenta que el presupuesto para 2023 de Gipuzkoa fue de 1.129 millones de euros, de los cuales casi la mitad se destinó a políticas sociales, 495 millones de euros. Y este porcentaje aumenta año a año, ya que el cuidado de nuestras personas mayores y vulnerables y el equilibrio e igualdad territoriales son el eje central de nuestras políticas públicas.

La respuesta a esa segunda pregunta, obviamente, es no. Es imposible financiar toda nuestra actividad carreteril únicamente con presupuestos públicos. La decisión que adoptó Gipuzkoa en 2002 fue crucial para conseguir la red de carreteras actual. Sin esa decisión, hubiera sido imposible construir carreteras que vertebran el territorio y son imprescindibles para el desarrollo social y económico de Gipuzkoa en la actualidad, como son la AP-1, el segundo cinturón de San Sebastián, la autovía del Urumea o la A-636.

En 2002 Gipuzkoa decidió no levantar las barreras. Fue una decisión valiente, no exenta de polémica, pionera en el Estado e innovadora. Innovadora porque se apostó por un modelo alternativo al tradicional modelo concesional; se puso en marcha un modelo propio de gestión directa y, para ello, las Juntas Generales aprobaron una Norma Foral por la que se creó Bidegi, sociedad 100% pública adscrita al Departamento de Infraestructuras de la Diputación Foral de Gipuzkoa, para construir, gestionar y mantener las carreteras de pago por uso del Territorio. De esta manera, se consiguió que todo lo recaudado por el pago por uso revirtiera a la carretera, bien para la mejora de la red de alta capacidad, construyendo nuevas carreteras, bien para el mantenimiento y mejora de las existentes.

En 2010 se volvió a abrir el debate de la financiación de las carreteras forales y se llevó a cabo una ponencia al respecto en Juntas Generales. Las conclusiones fueron claras, con un amplio apoyo de los partidos políticos que las conformaban. Muy resumidamente, se apostó por el pago por uso para todos los vehículos en carreteras de nueva construcción y en la aplicación de la Directiva 1999/62/CE, que por aquel entonces era solo de aplicación al transporte de mercancías, en aquellas carreteras de alta capacidad ya existentes pero que, por sus características, no podían ser de pago para todo tipo de vehículos si no se les realizaban mejoras sustanciales, como es el caso de la N-I.

Y ya en 2015, tomando como base ese mandato de las Juntas Generales y con la nueva legislatura en marcha, el nuevo equipo de gobierno foral se puso manos a la obra en la aplicación del pago por uso solo para transporte de mercancías en el eje N-I / A-15, eje transeuropeo importante del Territorio por entones libre de pago para todo tipo de vehículos.

La N-I a su paso por Gipuzkoa es una carretera de conexión entre pueblos, con 26 enlaces en casi 49 km, y da servicio tanto al tráfico de agitación como al de paso. Con esta configuración, controlar todos los movimientos de entrada y salida se traduce en un sistema complejo y caro, por lo que, tras un exhaustivo análisis, se concluyó que el planteamiento inicial debía ser de mínimos, con 20 km sometidos a pago por uso de los 59 que tiene el eje N-I/A-15 (sin el tramo que conecta con Navarra) a su paso por Gipuzkoa, llegando a un compromiso entre los kilómetros sometidos a cobro y la complejidad del sistema que se requiere para poder cobrar. Este planteamiento recibió el visto bueno de la Comisión Europea, preceptivo antes de poner en marcha cualquier sistema de pago por uso en la red de carreteras europea.

De esta manera, en Juntas Generales se aprobó por unanimidad la Norma Foral 7/2016, de 15 de diciembre, por la que se regulaba el canon de utilización de determinados tramos de las carreteras de alta capacidad A-15 y N-I del Territorio Histórico de Gipuzkoa.

Sin embargo, este planteamiento tenía en contra al sector del transporte por carretera. Cabe señalar que, como es bien sabido, no solo este planteamiento de mínimos tiene la oposición del sector, sino cualquier planteamiento de pago por uso. Los argumentos que esgrimen son varios, y no voy a entrar a valorarlos, pero en el caso de la Norma Foral de Gipuzkoa, llevaron su aplicación a los tribunales, ya que consideraban que, entre otras cuestiones, por los tramos elegidos, se estaba sometiendo al transporte de paso a una discriminación indirecta porque, si bien todos los vehículos que transitaban por los tramos sometidos a pago por uso tenían que abonar lo que correspondía, según su visión, esos tramos eran principalmente utilizados por el transporte de paso, frente a los tramos libres que eran los que utilizaba mayormente el sector de transporte de Gipuzkoa.

Ahí empezó el periplo judicial de la aplicación de la Directiva 1999/62/CE en Gipuzkoa. En esta ocasión, la justicia les dio la razón (tampoco entraré a opinar sobre la sentencia). Lo que la Diputación Foral de Gipuzkoa tenía claro era que los peajes habían llegado para quedarse, por lo que se puso a trabajar en otra Norma Foral que eliminara lo que el Tribunal había considerado como discriminación indirecta.

Para ello, se trabajó con la Comisión Europea, y siguiendo su consejo, se aumentaron los kilómetros sometidos a pago por uso del recorrido interno, pero buscando siempre ese compromiso de mínimos, es decir, de equilibrio entre pago por uso y complejidad del sistema para controlar los movimientos, vigilando siempre que pagaran todos los vehículos que usaban los tramos sometidos a pago. De esta manera, se llevó a la Comisión Europea un nuevo planteamiento que sometía a pago por uso 19 km de los 59 del eje N-I/A-15. Ésta volvió a dar el visto bueno al sistema, por lo que las Juntas Generales aprobaron, también por unanimidad, este nuevo planteamiento en la Norma Foral 6/2018, de 12 de noviembre.

Esta Norma Foral también tuvo la oposición del sector del transporte, y, al igual que la anterior, fue llevada a los tribunales. En esta ocasión, también se dio la razón al sector del transporte con la misma argumentación. El tribunal estimaba que los cambios hechos no eran sustanciales, y que se volvía a incurrir en una discriminación indirecta hacia los vehículos de paso. Vuelvo a no valorar esta sentencia, pero una de las frases que recogía decía que únicamente había dos alternativas: o dejar la N-I libre de pago o someterla completamente a pago por uso.

Como ya he dicho, los peajes habían venido para quedarse, por lo que la Diputación Foral de Gipuzkoa, siguiendo la recomendación de la sentencia, trabajó en otro planteamiento, esta vez de cobro de la N-I y A-15 en su totalidad. Ya no cabía buscar otra alternativa de mínimos. La sentencia era clara a ese respecto. El nuevo planteamiento sometería a pago por uso para transporte de mercancías todos los kilómetros de la N-I y de la A-15 a su paso por Gipuzkoa, un total de 76, aumentando enormemente la complejidad del sistema para poder controlar todos los movimientos de entrada y salida.

Esta nueva solución, como no podía ser de otra manera, obtuvo el visto bueno de la Comisión Europea, incluyendo ya el concepto de “quien contamina, paga” y modulando las tarifas según la categoría EURO del vehículo. Y así, las Juntas Generales aprobaron la tercera y definitiva Norma Foral 5/2021 de 3 de diciembre, de implantación de un canon por uso para los vehículos pesados de transporte de mercancías en las carreteras A-15 y N-I en Gipuzkoa.

El sector del transporte seguía sin estar de acuerdo, y también llevaron a los tribunales esta nueva Norma Foral. Pero esta vez la sentencia fue a favor de la Norma Foral. Se acabó el periplo judicial de siete largos años, con el resultado de un sistema mucho más complejo (se requirió la instalación de más de 100 banderolas y 6 pórticos de control) y una recaudación muy superior a la planteada inicialmente.

Cabe destacar que este largo recorrido de la aplicación de la Directiva 1999/62/CE no ha sido el único pago por uso establecido en Gipuzkoa durante los últimos 8 años, sí el más complejo. En 2019 se terminó la construcción del tramo Antzuola - Bergara de la carretera A-636, de 5,5 km de longitud, con un coste superior a los 55 millones de euros. De esta manera, se terminaba el corredor que unía la comarca de Goierri con Debagoiena y, tras su finalización y siguiendo con el mandato de las Juntas Generales de 2010, al tratarse de una carretera de nueva construcción se implantó el pago por uso, en este caso, para todo tipo de vehículos.

Así, en noviembre de 2020, se aprobó la Norma Foral 4/2020 relativa a la carretera A-636; durante 2021 se instaló el sistema free flow, el primero del Estado en cobrar a todo tipo de vehículos, y en enero de 2022 se comenzó con el pago por uso en esta carretera.





Gipuzkoa ha aprendido de sus errores, ha ido mejorando tanto la normativa como los sistemas tecnológicos, y ha abierto camino a otras instituciones que también quieren adoptar medidas distintas para la financiación de sus carreteras.




Conclusiones y lecciones aprendidas


Gipuzkoa ha sido pionera en la puesta en marcha de una política de pago por uso modélica. El Territorio ha sido valiente, pionero e innovador en muchos aspectos. La decisión que se tomó en 2002 fue vital para el devenir posterior del Territorio, a pesar de que costara tomarla debido a la oposición ciudadana que hubo.

Gipuzkoa también ha aprendido de sus errores, ha ido mejorando tanto la normativa como los sistemas tecnológicos, y ha abierto camino a otras instituciones que también quieren adoptar medidas distintas para la financiación de sus carreteras, ya que los presupuestos generales están cada vez más destinados a otros propósitos que no son el mantenimiento y mejora de la red viaria, y, admitámoslo, las carreteras gratuitas no existen: o las pagamos entre todos y todas, o las pagan (o ayudan a pagar) las personas que las utilizan, igual que el transporte público, el marítimo o el aéreo.

Cabe destacar que creo que una de las lecciones aprendidas con la experiencia de Gipuzkoa es que la apuesta por una política de pago por uso no puede ser de un único partido político. Debe ser una apuesta de país, y no debe utilizarse como arma arrojadiza en función de quién esté en el gobierno. Implantar el pago por uso y alinearse con el resto de Europa requiere mucho tiempo, esfuerzo y dinero; no es algo que pueda estar cambiándose cada cuatro años.

Por último, resaltar que es una decisión difícil. Es una decisión responsable para con el futuro del Territorio pero que cuesta adoptar, y mucho, debido a la oposición que genera en la opinión pública. Hay que trabajarla con los distintos sectores, y no es fácil. Incluso después de trabajarla, sigue habiendo oposición. La tentación puede ser la de no hacer nada por no tener que enfrentarse a la opinión pública. Pero una cosa está clara. No se pueden conseguir resultados distintos haciendo las cosas de la misma manera. Los fondos NEXT se terminarán y aunque han tenido un reparto desigual, se han aprovechado para adaptar túneles a directiva, instalar pantallas acústicas, mejorar travesías, rehabilitar firmes… Y entonces, ¿quién y cómo se financiarán las carreteras?